北極星環(huán)保網(wǎng)訊:中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）提出，“按照新老有別、平穩過(guò)渡原則，妥善處理排污許可與環(huán)評制度的關(guān)系”。怎樣理解這里所說(shuō)的“妥善處理”，筆者有如下思考。

首先，明確了排污許可和環(huán)評制度的重心從政府審批轉向企業(yè)責任?！巴咨铺幚怼币欢挝挥凇吨笇б庖?jiàn)》第三部分“健全環(huán)境治理企業(yè)責任體系”的第一小節“依法實(shí)行排污許可管理制度”中，體現了治理思路的轉變。長(cháng)期以來(lái)，環(huán)境影響評價(jià)和排污許可制度的突出特征都被認為是審批制度，是行政許可，至今也沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)的改變。但《指導意見(jiàn)》將環(huán)評和排污許可制度改革置于“企業(yè)責任體系”中，意味著(zhù)這兩項制度的責任主體進(jìn)一步回歸到企業(yè)身上。環(huán)評文件和排污許可證本質(zhì)上都是企業(yè)在環(huán)境治理方面的法律文書(shū)，是企業(yè)對政府和社會(huì )公眾做出的環(huán)境承諾，而《指導意見(jiàn)》的要求有利于兩項管理制度進(jìn)一步回歸初心。

其次，“新老有別”原則體現了務(wù)實(shí)的態(tài)度?！拔磁冉ā薄芭〗ù蟆薄芭ú环薄吧米詳U大產(chǎn)能”等問(wèn)題，導致許多無(wú)完整環(huán)保手續的項目長(cháng)期游離在管理之外。為此，在推行排污許可證制度時(shí)，基于實(shí)事求是的原則，對缺乏手續或手續不全的項目，在符合排放標準及相關(guān)要求的情況下，通過(guò)核發(fā)排污許可證納入管理范疇。一些地方也通過(guò)項目環(huán)境現狀評估和政府備案的形式完成清理整頓。但如果新項目出現違反環(huán)評或排污許可制度的問(wèn)題，就要嚴格依據《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規進(jìn)行處理，否則“新老有別”就成了“新瓶裝舊酒”。此外，對納入排污許可登記的項目，可不再進(jìn)行環(huán)境影響登記表備案，也反映了制

度層面的創(chuàng )新。

第三，“平穩過(guò)渡”不應理解為替代，而應理解為從環(huán)評和排污許可兩項相互獨立、各自運行的制度模式，逐漸過(guò)渡到一種新的模式。這種模式綜合了環(huán)評和排污許可兩項制度的各自?xún)?yōu)勢，克服了各自的不足，有助于強化企業(yè)主體環(huán)境治理責任，同時(shí)減輕企業(yè)負擔、提高政府監管效率。目前來(lái)看，這一新模式已初見(jiàn)端倪，即包含“區域環(huán)評、規劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可、監督執法、督查問(wèn)責”的全鏈條、全過(guò)程和全層級的模式。在這一模式的前端，區域環(huán)評和規劃環(huán)評主要是政府的責任，也就是為企業(yè)和項目畫(huà)框子、定規則。項目環(huán)評和排污許可逐漸回歸到企業(yè)的主體環(huán)境治理責任。而監督執法和督查問(wèn)責就是要保證企業(yè)和政府等主體都要遵守各自的責任，樹(shù)立制度的權威，提高政府治理的有效性。當然，新的制度模式還處于初創(chuàng )階段，仍需進(jìn)一步深化研究和實(shí)踐。

第四，妥善處理排污許可和環(huán)評制度的關(guān)系需要積極探索。排污許可與環(huán)評制度有相同之處，也有各自的特點(diǎn)。比如，申請排污許可證時(shí)，有時(shí)也需要進(jìn)行環(huán)境影響預測或污染治理技術(shù)論證，而環(huán)評文件也可對項目的建設和運行期間的環(huán)境管理做出規定，說(shuō)明這兩項制度不是互斥的。當然，二者也有不一致之處，如排污許可制度對生態(tài)類(lèi)影響就難以顧及，特別是對可能造成重大的、不可逆生態(tài)環(huán)境影響的，或易造成較大社會(huì )爭議的大項目、大政策、大規劃等，環(huán)評在輔助決策方面的作用，仍是排污許可證難以替代的。從國際上來(lái)看，處理排污許可與環(huán)評的關(guān)系，不同國家有不同的做法。比如，美國是在工業(yè)企業(yè)申請排污許可證時(shí)，如有必要，再進(jìn)行環(huán)境因子的影響預測和達標分析，也就是將環(huán)評預測的功能納入到排污許可證申請中。而丹麥和荷蘭的做法則是對項目進(jìn)行分類(lèi)，有的項目用環(huán)評制度管理，有的用排污許可制度管理，有的項目同時(shí)適用，在同時(shí)適用的情況下，則將排污許可的相關(guān)要求，融入到環(huán)評文件中。其實(shí)，無(wú)論哪種做法，只要對企業(yè)來(lái)說(shuō)是一次申請、一份證書(shū)的就可行。至于證書(shū)或許可是用環(huán)評批復的形式，還是格式化的排污許可證的形式，或是混合的形式，都沒(méi)有本質(zhì)的影響。

妥善處理排污許可與環(huán)評制度的關(guān)系，不是對兩項制度的機械加減，而是在理念、技術(shù)、方法、程序等方面融合為一體。當然，具體采取何種“妥善”處理的方式，還需要在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，基于中國國情，充分發(fā)揮各地的主觀(guān)能動(dòng)性和積極創(chuàng )新性，迅速開(kāi)展探索，不斷總結完善，爭取早日形成中國特色的模式和經(jīng)驗。