開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)的建設項目，不一定都是實(shí)行排污許可管理的項目，在制度體系建設時(shí)需要分別對待。但對于環(huán)境保護監管來(lái)說(shuō)，建設項目投入生產(chǎn)或使用后，都有事后監管的需要。

即使不實(shí)行排污許可管理的項目，依然需要在投入生產(chǎn)運行或使用后接受監管，當然建設單位都有義務(wù)履行好環(huán)保法定義務(wù)和責任。依法實(shí)行排污許可管理的建設項目，在履行環(huán)評和“三同時(shí)”制度后，按照規定與排污許可銜接。不屬于排污許可管理的建設項目在完成竣工驗收后， 就進(jìn)入日常運行期的環(huán)境保護監督管理，自然就與環(huán)境監察（和檢查）執法銜接，可以在污染源信息平臺上體現。

環(huán)境影響評價(jià)文件及其審批文件，是發(fā)放排污許可證的前提條件和確定排污許可要求的重要依據，排污許可證執行情況是環(huán)境影響后評價(jià)的重要依據，這些都已經(jīng)在《關(guān)于做好環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕84 號）中予以明確。但二者的有機銜接，必然離不開(kāi)“三同時(shí)” 制度的執行和總量控制指標落實(shí)發(fā)揮的橋梁作用。只有這樣，才能實(shí)現對固定污染源從污染預防到污染管控的全過(guò)程監管，即環(huán)評管準入，許可管運營(yíng)。在環(huán)境影響報告書(shū)或報告表審批后，需要建立起與“三同時(shí)”以及排污許可銜接的具體規范。建議考慮規定環(huán)評管理在審批環(huán)評的同時(shí)， 向排污許可和“三同時(shí)”管理部門(mén)推送一份類(lèi)同排污許可證申請表的建設項目環(huán)境保護清單。

建設項目環(huán)境保護“三同時(shí)” 是落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)規定的各項環(huán)保措施和要求的制度保障，各項環(huán)保措施要求的落實(shí)，又是排污許可證必須載明或者登記的基本事項。實(shí)踐證明，建設單位在環(huán)評審批后，開(kāi)展項目設計、施工建設期間，經(jīng)常會(huì )調整、改變原設計內容，甚至項目建設廠(chǎng)址、生產(chǎn)設施布局、工藝、技術(shù)、設備等都會(huì )發(fā)生變動(dòng)，有的甚至是重大變動(dòng)。大部分變動(dòng)往往會(huì )導致產(chǎn)生的環(huán)境影響，與原環(huán)評分析和預測結果不同，甚至是難以把握的。按照環(huán)評法規定，屬于重大變動(dòng)需要重新報批環(huán)評文件。然而，除了重大變動(dòng)，其他變動(dòng)也會(huì )與環(huán)評規定的要求不同。那么，在核發(fā)排污許可證時(shí)，顯然就不能簡(jiǎn)單依據原環(huán)境影響報告書(shū)（或表）及其審批要求來(lái)核發(fā)了。排污單位必須按照實(shí)際建設情況（當然涉及到重大變動(dòng)的，必須事先重新報批獲準）填報排污許可申請，并經(jīng)過(guò)環(huán)保部門(mén)嚴格審核通過(guò)，方可獲取排污許可證。

如此來(lái)看，也只有在建設項目主體工程及環(huán)境保護設施建成后，發(fā)生實(shí)際排污行為前這個(gè)節點(diǎn)，申請和核發(fā)排污許可證才為合理。其實(shí)，這樣也就將排污許可與建設項目“三同時(shí)”管理制度有機銜接起來(lái)了。因此，很有必要要求建設單位（或排污單位） 提供一份在設計、施工建設期間建設項目發(fā)生變更的清單，并在排污許可申請表中注明。

總量控制指標可以通過(guò)排污許可證形式，分解落實(shí)到具體污染源。排污許可證執行過(guò)程中形成并經(jīng)核定（核算）的實(shí)際排放量， 是考核總量控制指標完成情況的主要依據。實(shí)現排污許可與總量控制制度的融合，可以促進(jìn)行政區域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉變。為促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善，通過(guò)提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，將主要（重點(diǎn)）污染物總量控制的責任回歸落實(shí)到排污單位，是落實(shí)企業(yè)對其排放行為負責、政府對其轄區環(huán)境質(zhì)量負責的法律責任的必然要求。

但在制度建設中，需要注意理清楚和解決好原有總量控制制度與新的排污許可管理下的總量控制制度的關(guān)系。有以下幾個(gè)情況，值得重視。

第一，原來(lái)一些地方的總量核算方法與現在排污許可證要求的不一致。過(guò)去一些地方并沒(méi)有將總量控制指標下達或分配到企業(yè)，而是根據每年的環(huán)境統計和上年減排核查核算結果等，確定下一年度行政區域主要污染物應控制的總量。行政區域每年主要污染物減排量的認定，也是在確認每個(gè)具體企業(yè)或污染源當年減少的排污量基礎上，將所有核查認定企業(yè)的減排量進(jìn)行加和。

第二，原來(lái)的總量指標和排污許可證要求的不一致。以往在建設項目環(huán)評中確定的項目所需總量指標，是對項目涉及的所有污染源全覆蓋。而現在排污許可證管理的要求是，僅對其中的主要污染源，即 “主要排放口”實(shí)行許可總量控制。

第三，過(guò)去開(kāi)展排污權交易地區給企業(yè)確定的初始排放量與現在排污許可證的許可排放量不一致。從“十一五”以來(lái)，特別是“十二五”期間，原環(huán)保部和財政部在全國選擇部分省市開(kāi)展排污權交易和有償使用試點(diǎn)，這些地方曾按照原環(huán)保部當時(shí)的要求，結合當地排污許可管理工作實(shí)際，借助排污許可證開(kāi)展了排污單位初始排污權核定工作。盡管各地核定的方法要求不完全相同，但都是針對當時(shí)實(shí)行總量控制的主要污染物。2017 年國家推行全國統一的排污許可管理制度以來(lái)，各地執行的污染物排放標準大都有收嚴收緊情況，許可排放量也必然收緊。這樣一來(lái)，排污許可證規定的允許排放量，較過(guò)去核定的初始排污權量必然要小。那么，原有確權給企業(yè)的總量多， 現在突然變少了，那個(gè)差量也即原來(lái)企業(yè)的排污權如何歸屬？

由于這部分排污權本來(lái)是在前期經(jīng)過(guò)環(huán)評審批（或者當年“一控雙達標”時(shí)）確認給企業(yè)的排污權，其中有的是企業(yè)（或建設項目） 設立時(shí)，通過(guò)排污權交易購買(mǎi)的， 如果收回或作廢，必然會(huì )造成不公平。從法從理的角度，這部分排污量（權）使用權和處置權均應歸企業(yè)， 只是不能再作為已核發(fā)排污許可證的這部分生產(chǎn)設施的排污權了，這是執行新標準新要求的必然需要。

從更深的層面看，這部分排放量指標（排污權），其實(shí)是產(chǎn)業(yè)結構調整中新項目的環(huán)境總量指標的來(lái)源。通過(guò)總量置換比例的調整（如增1 減2，增1 減1.5 等）， 既可以滿(mǎn)足新發(fā)展所需總量指標， 又可以實(shí)現總量減排。如果不將多余的總量指標作為發(fā)展的資源， 那現行許可證載明的許可量在短期內很難騰出富?？偭恐笜擞糜诎l(fā)展。從這個(gè)角度看，上述總量指標的調配，實(shí)際就是環(huán)境容量資源的合理配置問(wèn)題。

因此，在制定政策時(shí)，很有必要通過(guò)合理配置總量指標，既支持發(fā)展，又盤(pán)活環(huán)境容量資源， 還要保障企業(yè)利益，體現政策的延續性，可謂一舉多得。

1. 企業(yè)主體責任和自證守法

排污單位環(huán)保主體責任的回歸與落實(shí)，是排污許可制度有效實(shí)施的基本保障。在貫徹落實(shí)《辦法》，特別是在制定《排污許可管理條例》時(shí)，建議進(jìn)一步突出強調排污單位如何能確實(shí)做到自證守法，如不按規定進(jìn)行自行監測、臺賬記錄、報送執行報告的，應承擔什么責任，如何對其處罰，以此督促或倒逼其主動(dòng)做到自證守法。

2. 排污許可證后監管

現行固定源環(huán)境管理存在的最大問(wèn)題，就是對排污單位的事后監管不力，環(huán)境執法不到位、不規范，還未將排污許可證作為事后監管的載體與執法依據。由于忽視證后監管，一些已經(jīng)發(fā)放的排污許可證僅僅成了“排污資格證”。部分排污單位仍持有“持證即合法排污”甚至“持證可以隨便排污”的錯誤觀(guān)點(diǎn)。需要健全完善排污許可證后監管相關(guān)制度，強化落實(shí)排污許可證后監管責任，對嚴格規范監管執法、嚴厲查處違法排污行為等提出更加有操作性的規范性措施，確保環(huán)保部門(mén)內部職責清晰、責任分明、嚴格有效。

3. 企事業(yè)單位環(huán)保誠信機制

環(huán)境保護領(lǐng)域信用建設是社會(huì )信用體系建設的重要組成部分?！董h(huán)境保護法》等法律法規都有關(guān)于企業(yè)環(huán)境信用的管理要求， 在制定《排污許可管理條例》和相關(guān)配套規范時(shí)，建議明確和理順?lè )植荚诟黜椪咧械沫h(huán)境信用評價(jià)以及社會(huì )信用評價(jià)體系關(guān)系， 列出信用評價(jià)清單。環(huán)保部門(mén)應統籌考慮，統一標準和方法，實(shí)現信息共享。

4. 加強排污許可信息公開(kāi)

環(huán)境信息公開(kāi)是公眾參與的基礎，是保障公眾環(huán)境知情權的前提。相關(guān)規定分散在不同的法律法規規章和政策中，企業(yè)難以全面掌握和有效落實(shí)。建議制定信息公開(kāi)清單，明確排污單位在不同階段需要公開(kāi)的相關(guān)信息，在排污許可證中一并載明。同樣，環(huán)保部門(mén)也需要理清在不同管理階段，自身應當公開(kāi)或公示的信息。

5. 排污許可制度與環(huán)境保護稅收銜接

環(huán)境保護稅法執行越到位， 環(huán)境保護監管成本也會(huì )隨之越低。做好排污許可工作與環(huán)境保護稅征繳工作的有機銜接，意義重大。因此，在國家頂層設計中或在出臺《排污許可管理條例》以及配套的規章、政策時(shí)，應充分考慮。尤其要規范排污許可證執行形成的排污單位自行監測數據、環(huán)保部門(mén)執法監督形成的監測數據、稅務(wù)主管部門(mén)確定的納稅數據之間的關(guān)系，進(jìn)而規定具體工作方式、辦法以及數據交換共享銜接節點(diǎn)，引導企事業(yè)單位按證排污并誠信納稅。

迫切需要明確，環(huán)保部門(mén)內部由哪個(gè)職能部門(mén)確認并向稅務(wù)部門(mén)提供排污單位實(shí)際排污數據?？紤]到職能分工，由環(huán)境監測主管部門(mén)負責更適合，一方面，督促檢查排污單位自行監測方案編制與執行情況，組織好對排污單位的監督性監測和執法監測，另一方面，與稅務(wù)部門(mén)對接，提供確認污染源監督性監測數據。

6. 適時(shí)啟動(dòng)固廢和噪聲污染排放許可管理

適時(shí)啟動(dòng)固廢和噪聲污染的排污許可管理工作，是施行《環(huán)境保護稅法》的客觀(guān)需要，也是化解環(huán)境污染嚴峻形勢的現實(shí)需要。例如，山西省是工業(yè)固廢產(chǎn)生和排放大省，煤矸石、粉煤灰、赤泥、廢礦石等固體廢物已對環(huán)境造成很大影響，是迫切需要嚴格監管的對象。當然，修改現行固廢法和噪聲法本應是前提，而積極推進(jìn)固廢和噪聲污染排放許可工作，也可以倒逼加快修法。

1. 國家層面的政策制定，注意處理好統一協(xié)調性與防止出現“一刀切”問(wèn)題

在制定國家層面的法規規章時(shí)，一定要考慮到全國各地發(fā)展不平衡甚至發(fā)展不充分問(wèn)題，政策不能“一刀切”。

按照現行《辦法》規定，除非有地方性法規規定，否則，地方不能開(kāi)展名錄以外行業(yè)的排污許可管理，結合實(shí)踐情況，這個(gè)恐怕需要下一步做些調整。

因為各地產(chǎn)業(yè)結構不同，環(huán)境承載力不同，環(huán)境污染嚴重程度不同，形成污染的主要原因也不盡相同，需要實(shí)行許可控制的污染源也不同，應該允許各地根據實(shí)際，確定需要增加的許可管理范圍。事實(shí)上各地在推行排污許可工作中，有的省份出臺了地方性法規，但大部分是政府規章甚至只是環(huán)保主管部門(mén)的規范性文件。這些規范性文件實(shí)施了多年，盡管管理中存在一些問(wèn)題， 但已經(jīng)被社會(huì )、企業(yè)和政府及有關(guān)部門(mén)接受或認可。如工商部門(mén)或者行業(yè)主管部門(mén)主動(dòng)要求企業(yè)具備或持有排污許可證，這是十分有利于部門(mén)間協(xié)調推進(jìn)環(huán)保工作的，不應該廢棄，而應該鼓勵。因此，在制定《排污許可管理條例》時(shí)，建議作出調整。

比如在山西省，煤炭等采掘業(yè)是主導產(chǎn)業(yè)，分布面廣，數量大， 僅煤炭企業(yè)就上千家，加上黑色金屬、有色金屬和其他采掘業(yè)企業(yè)數量很大。這些行業(yè)從采掘到洗選加工都存在污染源，有的會(huì )產(chǎn)生大量無(wú)組織排放，是造成環(huán)境污染的重要原因。即使其采暖、生產(chǎn)用熱用汽，也是需要消耗煤炭等能源資源的，產(chǎn)生的生產(chǎn)和生活廢水也是重要的水污染源。但采掘業(yè)并未納入國家名錄，雖然可以按照通用工程核發(fā)許可證， 但許可證畢竟不是發(fā)給哪個(gè)鍋爐房或哪個(gè)污水處理設施的，還是要發(fā)給這些設施擁有者，即企業(yè)的。如果僅僅按照具體通用工程設施核發(fā)許可證，那么，原本實(shí)行排污許可管理的一些行業(yè)，不再要求實(shí)行排污許可管理了，可能會(huì )使公眾產(chǎn)生誤解，以為是放寬對這些行業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理要求了。

2. 建議選擇典型地區開(kāi)展排污許可制度實(shí)施績(jì)效評價(jià)

排污許可制度設計和實(shí)施效果如何，是否能有效促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善，是否能夠促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調，是否可以起到統領(lǐng)各項環(huán)保管理制度的作用，需要實(shí)踐檢驗。尤其是不同地域、不同經(jīng)濟結構、不同自然環(huán)境條件，環(huán)境承載力不同， 污染結構和存量不同，制度如何符合當地實(shí)際，是需要不斷健全和完善的。

因此，建議在下一步工作安排部署方面，考慮根據區域主體功能區規劃、環(huán)境承載能力和環(huán)境質(zhì)量達標要求以及劃定的生態(tài)紅線(xiàn)要求，選擇典型區域、流域開(kāi)展排污許可制與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性研究，從空間、時(shí)間以及行業(yè)維度提出差異化排污許可管理要求，開(kāi)展制度實(shí)施的跟蹤評價(jià)和績(jì)效評價(jià)，不斷完善排污許可管理制度。

這也是符合《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，關(guān)于“制定相關(guān)管理辦法，總結推廣經(jīng)驗， 跟蹤評估實(shí)施情況”要求的。

3. 合理合法確定排污許可執行的污染物排放標準和許可量

在確定排污許可執行的排放標準問(wèn)題上，有的地方按照環(huán)境質(zhì)量改善的需要，或者完成污染防治行動(dòng)計劃需要，在沒(méi)有出臺地方排放標準的情況下，要求排污單位達到更高要嚴的排放指標。比如，要求處于劣五類(lèi)水體的有關(guān)單位排放的廢水要達到地表水環(huán)境質(zhì)量標準的五類(lèi)或三類(lèi)等水質(zhì)。從客觀(guān)實(shí)際講，也許是合理的，但從法律的角度講，恐怕不妥。

排放標準是法定要求，沒(méi)有法律規定或者法律授權，是不能通過(guò)發(fā)放排污許可證強加給排污單位的。如果是執行特別限值標準，只要環(huán)保部或者省級政府決定就可以執行，但像超低排放要求或上述直接要求企業(yè)排水達到地表水水質(zhì)要求，就缺乏法律支撐，除非超低排放或者排水指標上升為地方標準。其實(shí)，按照今年新施行的《標準化法》，地方排放標準已經(jīng)不屬于強制性標準了，只有國家才能制定強制性標準。

此外，現行《辦法》以及配套的相關(guān)技術(shù)規范在確定許可總量指標時(shí)，一般原則是對過(guò)去的許可證、環(huán)評以及總量控制指標核定和現行規范幾種方法取嚴。這對于多數情況都是合理的，但也可能存在一些問(wèn)題。

各地在核定初始排污權時(shí)， 把握的標準或方法不一致，結果可能出現同樣行業(yè)和規模的企業(yè)許可量相差很大。有的是按照環(huán)評預測量核算，有的是按照建設項目竣工驗收監測結果認定，有的是按照當時(shí)執行的國家或地方污染物排放標準以及設計生產(chǎn)能力及運行時(shí)間核算，有的按照建設項目環(huán)評審批前市縣出具的總量控制指標意見(jiàn)（不是環(huán)評審批最終認定的總量）核定，更有因環(huán)評質(zhì)量過(guò)差出現基礎數據的錯誤（或偏差）。

因此，有必要通過(guò)國家統一實(shí)施排污許可管理，糾正過(guò)去的錯誤，這也是實(shí)現依法合規和公平的途徑。

加快推進(jìn)以排污許可為核心的污染源環(huán)境管理制度體系建設， 是落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化環(huán)境治理基礎制度改革和強化排污者主體責任的戰略部署的需要。只有實(shí)現排污許可制度與其他環(huán)境管理制度的有機銜接和深度融合、整合，更好地發(fā)揮環(huán)境保護稅、排污權交易等經(jīng)濟手段的調節作用，對固定污染源的系統化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化管理，才能真正提高環(huán)境保護行政管理效能，也是實(shí)現嚴格控制污染物排放總量，促進(jìn)污染持續減排，決勝污染攻堅，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量的必然要求。